گروه توسعه-پایگاه تحلیلی بنیاد باران: دوگانه اقتصاد بازار و اقتصاد نهادگرا از جمله مواردی است که نیاز به بحث و مداقه بسیار دارد و همواره شاهد درگیری‌های حامیان این دو مکتب بوده‌ایم. اما یکی از جامعه‌شناسان معاصر خطاب‌ به صاحبان هر دو تفکر گفته بود به جای دعوا، به تبیین اندیشه خود بپردازید که به نظر الگوی خوبی می‌آمد. ما هم در سلسله گفت‌و‌گوهای سایت باران این روند را در پیش گرفتیم که مدافعان هر دو دیدگاه ضمن بیان انتقادات به تبیین نظرات مکتبی خود بپردازند. علی دینی ترکمانی در این گفت‌و‌گو به شرح نگاه نهادگرایان به مقوله توسعه و کارنامه آن‌ها، بررسی ساختار و ریشه‌های نهادی ناکارآمدی اقتصاد ایران پرداخته و نسخه مکتبی خود برای اقتصاد ایران را ارائه کرده است.

این گفت‌و‌گو به صورت پرسش و پاسخ کتبی، توسط گروه توسعه «باران» آماده شده است.

***

• برای شروع گفتگو ابتدا توضیحی درباره دیدگاه اقتصاددانان نهادگرا در رابطه با مقولاتی همچون مبادلات بین‌المللی، چگونگی هزینه‌کرد درآمد نفتی و سایر پارامترهای مهم اقتصاد ارائه نمایید.

نگاه نظام‌مند نهادی، وجه مشخصه رویکرد تکاملی در اقتصاد و سیاست‌گذاری فناوری است که موجب ارائه تبیینی متفاوت از تبیین رویکرد نئوکلاسیکی به علل تحولات توسعه‌ای و نوآوری‌های فناورانه می‌شود. این تفاوت در توصیه‌های سیاستی متفاوت، بازتاب پیدا می‌کند. از منظر رویکرد نئوکلاسیکی، اصلاح نظام قیمت‌های نسبی با هدف برقراری «قیمت‌های صحیح» (واقعی) در بازارهای کالا‌ها و خدمات، پول و سرمایه و ارز، و عوامل تولید به همراه سیاست‌های دیگری چون خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت، راهکار اساسی برای ارتقای کارایی و نیل به نوآوری‌های فناورانه است. این سیاست‌ها و توصیه‌های همزاد آن‌ها به نام‌های «تعدیل اقتصادی و تثبیت ساختاری» و «اجماع واشنگتنی» در متون اقتصادی و توسعه‌ای شناخته شده هستند. از منظر رویکرد نظام‌مند نهادی-تکاملی، چون تحولات توسعه‌ای و نوآوری‌های فناورانه طی یک فرایند تکاملی، بسته به وجود شرایط زیرساختی چون سرمایه انسانی و هزینه‌های تحقیق و توسعه و کارآفرینان خلاق شکل می‌گیرد و زیرساخت اساسی تحولات فناورانه را به وجود می‌آورد، راهکار اساسی برای پیشبرد تحولات توسعه‌ای و تقویت نوآوری‌های فناورانه و همچنین تقویت سرمایه انسانی و مهارت‌ها و قابلیت‌های مدیریتی و سازمانی است. علاوه بر این، از این منظر، علائمی که بازار از طریق نظام قیمت‌های نسبی به بنگاه ارسال می‌کند هر چند اثر گذار است اما تاثیر آن فرع بر تاثیر فناوری است که به‌صورت فناوری مرجع زمانه در هر دوره‌ای وجود دارد. فناوری به معنای چگونگی تولید کردن کالا‌ها و خدمات، عامل تعیین کننده اصلی در انتخاب ترکیب منابع در فرآیند تولید است. بنگاه، پیش از شروع به تولید و به هنگام طراحی پروژه، بر مبنای فناوری مسلط زمانه اقدام به انتخاب فناوری می‌کند و سرمایه‌گذاری را انجام می‌دهد. در این مرحله، آنچه به‌عنوان عامل اصلی مدنظر سرمایه‌گذار قرار می‌گیرد نه قیمت‌های نسبی عوامل تولید بلکه فناوری مطلوب در میان گزینه‌های پیش رو و انتخاب آن بر مبنای شرایط بودجه‌ای و توانایی انتقال و جذب و نهادینه‌سازی آن در گذر زمان است. برای مثال، فناوری شست‌وشوی اتومبیل امروزه مکانیزه شده و در مکان‌هایی که فشار تقاضا وجود دارد چنین فناوری مناسب‌تر است و به سرمایه‌گذار انگیزه می‌دهد که آن را صرف‌نظر از تغییرات نرخ‌های سود بانکی و دستمزد نیروی کار انتخاب کند چرا که بهترین شیوه ارائه خدمات در این حوزه است. وقتی سرمایه‌گذاری آن را انتخاب و بنگاه را تاسیس می‌کند، در اصل ترکیب مشخصی از ماشین و کار را انتخاب کرده است. بنابراین حتی اگر دستمزد کاهش پیدا کند، این تغییر بر ترکیب ماشین و کار تاثیری ندارد. یعنی، بعد از تاسیس بنگاه، فناوری انتخاب شده به‌عنوان قید عمل می‌کند و اجازه نمی‌دهد که ترکیب منابع مطابق اعتقاد رویکرد نئوکلاسیکی، مبنی بر جانشین‌پذیری کامل یا نسبی عوامل تولید، به‌راحتی تغییر کند. قیمت‌های نسبی فقط در چارچوب فناوری مورد استفاده می‌تواند اثرگذار باشد نه فرا‌تر از آن. در مورد «سرمشق فناوری» این نکته شایان ذکر است که وقتی بنگاهی با فناوری سازگار می‌شود، روش تولید کالا‌ها و خدمات متناسب با آن فناوری، برای آن تبدیل به «رویه‌ سازمانی» ریشه‌دار می‌شود که انتخاب‌های بعدی او در گذر زمان را بیش از تغییرات قیمت‌های نسبی تحت تاثیر قرار می‌دهد. بنابراین هر بنگاهی بر مبنای فناوری تولید خود دارای رویه‌های سازمانی خاصی‌ست که در چارچوب اصل «وابستگی به مسیر گذشته» خود را بازتولید می‌کند. بنگاه‌های با رویه‌های سازمانی قوی می‌توانند عملکرد خوب خود را کم‌وبیش بازتولید کنند و بنگاه‌های با رویه‌های سازمانی ضعیف ناچار از پذیرش شکست خواهند شد. در چنین بنگاه‌هایی کالا‌ها و خدماتی تولید می‌شود که در بازارهای جهانی توانایی رقابت ندارند چرا که هزینه‌های معاملاتی آن‌ها به‌عنوان یک عامل نهادی بالاست.

درآمدهای ارزی نفتی یکی از موانع مهم انباشت سرمایه در اقتصادی همچون ایران را برطرف می‌کند. شکاف پس‌انداز-سرمایه‌گذاری (به معنای نبود منابع ریالی برای تأمین سرمایه به دلیل ضعف شبکه بانکی و مالی)، شکاف ارزی (به معنای نبود منابع ارزی برای تأمین کالاهای اولیه، واسطه‌ای و سرمایه‌ای پروژه‌های سرمایه‌گذاری از خارج)، و نبود مهارت‌های سازمانی و مدیریتی و انسانی از جمله موانع فرآیند انباشت سرمایه هستند؛ در اقتصادی مانند ایران، مانع شکاف ارزی یا وجود ندارد یا بسیار کمتر از کشورهای دیگر بی‌بهره از چنین منبعی است. اما در عرصه‌ عمل، اقتصاد ایران به دلیل مانع سوم که خود ریشه در ناکارآمدی شدید دولت دارد قادر نبوده از این منبع به صورتی مفید در جهت انباشت سرمایه استفاده کند. درباره نفت چند نکته نیاز به توضیح دارد.

اول، در چارچوب وضعیت موجود اقتصاد جهانی و اقتصاد منطقه‌ای که هنوز نفت مهم‌ترین عامل انرژی محسوب می‌شود و بین کشورهای تولیدکننده آن رقابت جدی و گاهی همراه با تنش وجود دارد، اقتصاد ایران ناچار از افزایش ظرفیت‌های تولیدی خود در این زمینه است؛ نه به معنای استخراج و صدور هر چه بیشترِ بدون توجه به آینده و حقوق نسل‌های آینده بلکه به این معنا که فناوری تولید در همین حوزه استخراج نفت باید ارتقاء یابد تا این ماده نه با ضریبی حول‌وحوش ۲۵ درصد که با ضریبی متناسب با استانداردهای جهانی استخراج شود (به گفته کار‌شناسان نفت، عدم سرمایه‌گذاری لازم در میدان‌ها و چاه‌های نفتی از طریق تزریق گاز و یا عدم استفاده از فناوری پیشرفته مانع از استخراج کافی نفتی می‌شود که در حفره‌های متعدد مخازن شبیه به سنگ‌پا نهفته است). به این صورت، این امکان فراهم می‌شود تا ذخایر برای مدت طولانی‌تری حفظ شوند. در عین حال ارتقاء فناوری در حوزه صنعت نفت و سایر صنایع مرتبط با آن به معنای امکان تبدیل نفت خام به مشتقات نفتی از قبیل فرآورده‌های پتروشیمی باارزش افزوده بالا‌تر در بازار‌ها جهانی است. برای مثال، با ارتقای فناوری می‌توان دست کم شصت لیتر بنزین از صد لیتر نفت بدست آورد؛ در حال حاضر به دلیل فرسوده شدن پالایشگاه‌ها از همین میزان نفت حدود هیجده تا بیست لیتر بنزین حاصل می‌شود؛ درنتیجه، اقتصادی که بر روی دریای نفت خوابیده ناچار از وارد کردن بخشی از بنزین مصرفی خود است. بدیهی است با توجه به عقب‌ماندگی فناوری ایران، ضرورت جذب سرمایه خارجی در چارچوب منافع ملی اجتناب‌ناپذیر است.

دوم، لازمه جذب سرمایه خارجی در چارچوب منافع ملی، توانایی اقتصاد در جذب و نهادینه کردن دانش علمی-فنی پیشروی جهانی است که لازمه آن ارتقاء موجودی دانش علمی – فنیِ بومی و کارآفرینان خلاق است. تقویت انباشت سرمایه در آموزش و سایر حوزه‌های با بازدهی اجتماعی بالا مانند بهداشت و درمان باید در اولویت قرار بگیرد.

سوم، بهره‌وری سرمایه در اقتصاد ایران به‌شدت پایین است که در نسبت سرمایه به تولید بالا یا پروژه‌های سرمایه‌گذاری متعدد ناتمام و یا تمام‌شده با زمان طولانی خود را نشان می‌دهد. چنانچه، بهره‌وری سرمایه طی دهه‌های گذشته در حد قابل قبولی بود، شاید بسیاری از مباحثی که در چارچوب فرضیه بیماری هلندی مطرح است پیش نمی‌آمد؛ هم ظرفیت‌های تولیدی افزایش می‌یافت و هم با تحریک طرف عرضه اقتصاد تحولات فناورانه سرعت بیشتری می‌گرفت و امکان افزایش صادرات غیرنفتی باارزش افزوده بالا بیشتر می‌شد. بنابراین، موضوع افزایش بهره‌وری سرمایه که با بند دوم ارتباط نزدیکی دارد ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.

در ‌‌نهایت لازمه دسترسی به بندهای بالا، تقویت سازمان درونی دولت و تصحیح رابطه دولت با نیروهای اجتماعی پیشروی جامعه است. شاخص‌های مرتبط با حکمرانی نشان می‌دهند که نظام حکمرانی ایران در میان بیست کشور پرجمعیت جهان تنها از نیجریه بهتر و در میان بیست کشور خاورمیانه تنها از عراق و فلسطین بهتر است. این به‌تنهایی برای ترسیم تصویر موجود کفایت می‌کند. لازمه اصلاح و تقویت این سازمان درونی یا حکمرانی نیز اصلاح حوزه اقتصاد سیاسی و عوامل اثرگذار بر آن است. مادام که چنین اصلاحی صورت نگیرد نه امیدی به رفع ناکارایی سازمانی وجود دارد که بهره‌وری به‌شدت ضعیف عوامل تولید ازجمله سرمایه شاخص آن است، نه امیدی به انتقال و جذب موفقیت‌آمیز سرمایه خارجی.

• طی سالیان اخیر، مکتب‌گرایی در اقتصاد ایران رواج گسترده‌ای یافته است. اقتصاددانان معتقد به بازار آزاد، به کمرنگ شدن دخالت دولت در اقتصاد تاکید می‌کنند اما نهادگرایان نقش ویژه‌ای برای دولت قائل هستند؛ یکی از نکات مهم در این زمینه کیفیت و اصالت نمایندگان (مدعیان نمایندگی) هر کدام از این مکتب‌هاست. شما تا چه میزان نهادگرایان و همچنین معتقدان به اقتصاد بازار را به ریشه تئوریک و مکتبی آن‌ها نزدیک می‌دانید؟

در هر حال فضای اندیشه‌ورزی در ایران تحت تأثیر جریان‌های اندیشه‌ای در آن‌سوی آب‌هاست. به نظر من در فهم و درک مبانی نظری این مکاتب سطح ما خوب است.

• با بررسی برنامه‌های ۵ ساله و همچنین رویکرد اقتصادی دولت‌های پس از انقلاب می‌توان ردپایی از هر دو طرز تفکر را مشاهده نمود اما در چنین شرایطی برخی از صاحب‌نظران هر دو مکتب معتقدند که دیدگاه‌شان هیچ‌گاه مورد توجه قرار نگرفته است. به لحاظ تاریخی و رویکرد اقتصادی آیا می‌توان دولت‌های پس از انقلاب را دسته‌بندی مکتبی (با در نظر گرفتن پایبندی تئوریک) کرد؟

خانم جوان رابینسون از اقتصاددانانِ به‌نامِ کیزنی معتقد بود که: چون توسل به «تجربه عمومی» هیچ‌گاه در علوم اجتماعی آن‌گونه که برای دانشمندان علوم آزمایشگاهی میسر است که می‌توانند آزمایش‌های یکدیگر را تحت شرایط قابل ایجاد و محاسبه تکرار کنند، تعیین‌کننده نیست، دانشمندان علوم اجتماعی همیشه مفری برای گریز پیدا می‌کنند: «قبول دارم که نتایج حاصل از علل مورد بررسی من، خلاف آن چیزی است که پیش‌بینی می‌کردم، اما اگر علل مزبور تاثیر نمی‌کردند، عواقب حاصله حتی از این هم بزرگ‌تر می‌بود». این خصلت علوم انسانی است که چنین وضعی را موجب می‌شود. به دلیل پیچیده بودن واقعیت اجتماعی و در هم تنیده بودن آن، تثبیت همه شرایط با هدف آزمون تأثیر یک سیاست بر متغیرهای دیگر سخت است. بنابراین، حتی وقتی که جهت‌گیری سیاست نادرست است، به این دلیل امکان فرافکنی وجود دارد.

اما، در مورد برنامه‌های توسعه در ایران و به‌طور کلی عملکرد اقتصادی طی سال‌های گذشته ارزیابی‌ها متفاوت است. برخی از نهادگرایان که در دهه ۱۳۶۰ در ساخت قدرت و نظام تصمیم‌گیری حضور داشتند، معتقدند که عملکرد آن دهه به‌رغم اینکه اقتصاد و جامعه در شرایط جنگی قرار داشت، بهتر از سال‌های بعد بوده است. از این سو، منتقدین بازارگرا معتقدند که عملکرد آن دهه از نظر انباشت سرمایه خوب نبوده است و سال‌های بعد بهتر بوده. به نظر من در اینجا دوری و نزدیکی افراد به جریان‌های سیاسی تا حدی در ارزیابی آنان از عملکرد‌ها تأثیر دارد. اما اگر فارغ از جریان‌های سیاسی بخواهیم از منظر رویکرد نهادی نظر بدهیم می‌توانیم بگوییم که ظرفیت جذب ما طی سال‌های بلند گذشته در سطح پایینی قرار داشته است. البته، این ظرفیت در این سال‌های اخیر در دوره دولت نهم و دهم افت بیشتری پیدا کرد. ظرفیت جذب به معنای توانایی ما در تبدیل منابع در دسترس از قبیل درآمدهای ارزی نفتی و سپرده‌های ریالی بانکی و نیروی انسانی به ظرفیت‌های تولیدی مولد است. همین‌طور به معنای توانایی در انتقاء و نهادینه‌سازی دانش علمی و فنی رایج در مرزهای جهانی است. در هر دو بسیار ضعیف هستیم که علت آن بی‌توجهی به دانش و تخصص در مدیریت اقتصادی است. همین‌طور وجود مشکلی است که نام آن را «تودرتویی نهادی» گذاشته‌ام. دولت‌دردولت؛ قانون در قانون و دستگاه در دستگاه، وجه مشخصه اساسی اقتصاد ماست. این وضع موجب شکست روند هماهنگ‌سازی میان اجزای نظام مدیریت اقتصادی می‌شود.

• نهادگرایان در رابطه با توسعه چگونه می‌اندیشند؟ توسعه همه‌جانبه را مد نظر دارند یا بُعد خاصی از توسعه را مقدمه سایر ابعاد می‌‌دانند؟

از منظر نهادگرایی رفتارهای ما تحت تأثیر عادات اجتماعی ماست. پس فرهنگ به‌عنوان یک عامل تعیین کننده حضور دارد. همین‌طور، تخصیص منابع تحت تأثیر ساخت قدرت و الگوی حامی‌پروری مترتب بر آن است. اینکه منابع در قالب بودجه‌های سالیانه در هر کشوری چگونه تخصیص پیدا می‌کند و چه نیرو‌ها و سیاست‌هایی بیشتر مورد حمایت قرار می‌گیرند ریشه در ساخت قدرت دارد. بنابراین قدرت نیز در تحلیل نهادی حضور دارد. از نظر رویکرد نهادی، اقتصاد جدای از سیاست و فرهنگ نیست. در دنیای واقع، این‌ها جزئی از کلِ در هم تنیده‌ای به نام واقعیت اجتماعی هستند. بنابراین، برش زدن بخشی از این واقعیت و تئوریزه کردن آن کاری نادرست است.

اما، اینکه کدام یک از این عوامل مقدم است را باید بر مبنای شرایط خاص هر جامعه‌ای ارزیابی کرد. در ایران دوره پهلوی اول، دولت مقتدر توسعه‌گرا یک نیاز بود اما امروز بعد از گذشت چندین دهه توسعه سیاسی اولویت پیدا کرده است. «تحلیل مشخص از شرایط مشخص» و پرهیز از تعمیم‌گرایی بیش از اندازه یکی از ویژگی‌های مهم رویکرد نهادی تکاملی است.

• یکی از مسائلی که در رابطه با کشورهای جهان سوم وجود دارد روش آزمون و خطایی در عرصه مدیریت اقتصادی است. به نظر شما عملکرد اقتصادی دولت‌ها در راستای توسعه بوده است؟

از منظر رویکرد نهادی‌-تکاملی، گریزی از آزمون و خطا نیست. یعنی برخلاف رویکرد بازارگرای نئوکلاسیکی که فرض را بر وجود اطلاعات کامل و عقلانیت اقتصادی و ابزاری می‌گذارد، رویکرد نهادی معتقد است آدمی دچار خطای در شناخت می‌شود. به همین دلیل ممکن است تصمیماتش همیشه صحیح نباشد. آنچه، در اینجا مهم است وجود رویه‌های سازمانی قوی و کارآمد یا عقلانیت رویه‌ای است که موجب بهبود تصمیم‌گیری‌ها می‌شود. با وجود این، آزمون و خطا در کار هست. منتها، میان آزمون و خطای کور و آزمون و خطای معطوف به حل مساله باید تمییز قائل شد. متاسفانه در اقتصادهایی که رویه‌های سازمانی قوی ندارند آزمون و خطا از نوع کور است. به همین علت، مسیر حرکت بر روی سطحی دایره‌وار است که حاصل آن می‌شود بازگشت به نقطه اولیه. طبیعی است در چنین اقتصادهایی تحولات در مقایسه با آنچه در مقیاس جهانی صورت می‌گیرد، لاک پشتی است.

• اقتصاددانان معتقد به نظام بازار برای مدل اقتصادی خود، چندین نمونه موفق ارائه می‌دهند و کشورهایی همچون کوبا و کره‌شمالی که اقتصاد بسته را به‌عنوان رویکرد خود اتخاذ نمودند را در زمره نمونه‌های ضعف‌ اقتصاد دولتی می‌شمارند. چه نمونه‌های موفقی برای حاکمیت اقتصاد دولتی در جهان وجود دارد؟

اول، هیچ اقتصادی در جهان وجود ندارد که بدون حضور دولتِ کارآمد موفق به پیشرفت بوده باشد. حتی در آمریکا و آلمان و ژاپن و سایر کشور‌ها در دوره‌هایی از تاریخ اقتصادیشان دولت حضور قوی داشته است. به گفته ویوید لند در کتاب خوب ثروت ملل: «یارانه‌ها و کمک‌های مستقیم فقط بخشی از ماجرا هستند. دست دولت همه جا وجود داشت، حتی اگر مستقیماً به چشم نمی‌خورد. حتی در انگلستان، دولت داد‌وستدهای ماورای دریا‌ها را تحت حمایت خود گرفته بود: تأمین هزینه‌های امنیتی معاملات و ماجراجویی‌های غیر مستقیم در کشورهای دوردست – به طور کامل بر عهده دولت بود. این‌گونه یارانه‌های غیر مستقیم که به آسانی قابل اجتناب بود، اهمیتی اساسی داشت. در انگلستان نیز، مانند جاهای دیگر، اعتلاء و پیشبرد صنایع اغلب به صورت حمایت از صنایع داخلی در برابر رقابت‌های خارجی در می‌آمد. تعهدات بعدی انگلستان به اصل تجارت آزاد (تقریباً از اواسط قرن نوزدهم تا سال ۱۹۳۰) اغلب موجب پنهان ماندن ناسیونالیسم اقتصادی درازمدت آن کشور (به‌ویژه از طریق تعرفه‌های حمایتی یا مقررات تبعیض‌آمیز در بازار) شده است. با این حال، واقعیت آن است که نیرومند‌ترین و قاطع‌ترین مدافعان تجارت آزاد -انگلستان دوران ویکتوریایی و امریکای پس از جنگ جهانی دوم- در زمان رشد فزاینده خود به‌شدت از صنایع ملی خود حمایت می‌کردند. شما نباید‌‌ همان کاری را بکنید که من کرده‌ام! شما باید کاری را انجام دهید که مطابق میل من باشد.»

یولیسیز گرانت، ریس‌جمهور امریکا طی سال‌های ۱۸۶۸-۱۸۷۶، همزمان با لیست، در نقد رویکرد بازارگرای نئوکلاسیکی و در حمایت از حضور دولت می‌گفت:

«انگلستان قرن‌ها متکی بر سیاست حمایت بوده، آن را به حد اعلی اعمال کرده و نتایج رضایت بخشی گرفته است. شکی نیست که انگلستان موقعیت کنونی خود را مرهون این سیاست است. پس از دو قرن، انگلستان اتحاذ سیاست تجارت آزاد را به سود خود یافته و به این نتیجه رسیده است که در سیاست حمایت، دیگر منفعتی نیست. بسیار خوب آقایان، معلوماتی که من از کشور خود دارم مرا معتقد می‌سازد که دویست سال بعد، وقتی امریکا هم از سیاست حمایت آنچه توانست به دست آورد، او نیز سیاست تجارت آزاد را خواهد پذیرفت».

داده‌های تاریخی مربوط به تعرفه‌ها (موانع مقداری و دامپینگ به کنار) نشان می‌دهد که میانگین تعرفه محصولات صنعتی در امریکا و بریتانیای کبیر تا پیش از نیمه قرن بیستم به مرز ۵۰ درصد نیز می‌رسیده است. این داده‌ها نشان می‌دهند که چگونه انگلستان در ابتدای قرن نوزدهم بر مبنای سیاست تعرفه‌ای قوی، قدرت رقابتی اقتصاد خود را افزایش داده و سپس بدون نگرانی از قدرت رقابتی کالاهای رقیب، تعرفه‌ها را کاهش داده است. این واقعیت، در مورد امریکا نیز صادق است که چگونه بر مبنای استدلال افرادی چون الکساندر هامیلتون، رئیس خرانه‌داری این کشور، و همین‌طور روسای جمهور آن، تا نیمه قرن بیستم از سیاست حمایتی قوی استفاده کرده و بعد از دستیابی به قدرت رقابتی بالا در عرصه اقتصاد جهانی، همچون بریتانیا نردبان تعرفه را با استدلال‌های علمی برای دیگران واژگون کرده است.

دوم، یکی گرفتن کوبا و کره شمالی نادرست است. کوبا بر مبنای شاخص توسعه انسانی در رتبه ۵۵ و ما در رتبه‌ای بیش از ۹۰ قرار داریم. این کشور میزان بی‌سوادی را صفر کرده و در ورزش و خدمات پزشکی پیشرفت خیلی خوبی داشته است. عملکردش در مبارزه با فقر و ارتقای توسعه انسانی از برزیل و آرژانتین و مکزیک به مراتب بهتر است. در گردشگری بسیار موفق بوده و توانایی لازم برای چرخش‌های مناسب در عرصه سیاست و برای مثال حل تنش‌های سیاسی با آمریکا و عادی‌سازی مناسبات سیاسی میان دو کشور را دارد. من البته از منظر رویکرد توسعه انسانی اقتصاددان مورد علاقه‌ام، آمارتیا سِن، معتقدم آزادی بدون عدالت و عدالت بدون آزادی به معنای آزادی ناکامل است. بنابراین، از این منظر می‌توان نظام تک حزبی کوبا را نقد کرد. اما، به خاطر داشته باشیم که شیلیِ پینوشه نیز تک حزبی بود و خون‌ریز و در عین حال بدون دستاوردهای اجتماعی و توسعه‌ای کوبا. منظورم این است که باید از تعمیم‌گرایی پرهیز کنیم و در چارچوب تحلیل مشخص از شرایط مشخص عمل کنیم. این بحث من صد البته در مورد کره شمالی صادق نیست.

• برخی میان اقتصاد نهادگرا و چپ‌گرایی در اقتصاد تمیز قائل هستند. شما این مقوله را چگونه تحلیل می‌کنید؟

اگر منظور از نهادگرایی، نهادگرایی جدید باشد که افرادی مانند داگلاس نورث و رونالد کوز و الیور ویلیامسون نمایندگان شاخص آن‌ها هستند قطعا نهادگرایی با رویکردهای چپ‌گرا فاصله زیادی دارد. هر چند که در نوع تحلیل تاریخی می‌انشان وجه اشتراک هست. اما، اگر منظور از نهادگرایی، نهادگرایی قدیم باشد که توریستین وبلن و جیمز گالبرایت نمایندگان آن هستند وجوه اشتراک –به‌خصوص از منظر نقد نظام سرمایه‌داری و تلاش برای دموکراتیزه کردن آن- زیاد است. تفاوت در نگاه اصلاح‌گراینه نهادگرایی قدیم و انقلابی مارکسیستی است.

• مجدداً به ایران بپردازیم. در حال حاضر، مهم‌ترین عوامل بازدارنده توسعه در ایران را چگونه احصا می‌کنید؟

ظرفیت جذب ضعیف مهم‌ترین عامل بازدارنده توسعه در ایران است. با توجه به اهمیت این بحث اجازه می‌خواهم کمی مفصل‌تر به آن بپردازم. قبلاً عرض کردم ظرفیت جذب به‌معنای توانایی در تبدیل امکانات به ظرفیت‌های تولیدی مولّد است. همینطور به معنای توانایی در انتقال و نهادینه‌سازی دانشِ علمی و فنی رایج در مرزهای پیشروی جهانی. ظرفیت جذب تحت تأثیر نظام نهادی و حکمرانی است. در نظامی که تخصص و شایسته‌سالاری و ضابطه‌مندی مؤلفه‌های عرفی و رسمی مهم آن محسوب می‌شوند، علم و دانش به‌صورت یک نهاد در می‌آید. حکمرانی قوی با تأمین شرایط مناسب برای انباشت در سرمایه انسانی، ارتقای مهارت‌های مدیریتی و مدیریت سرمایه خارجی و انتقال فناوری زمینه‌ساز ارتقای ظرفیت جذب می‌شود. وقتی از این زوایا، نظام حکمرانی و نهادی خوب عمل کند، زمینه برای یادگیری فناورانه و افزایش بهره‌وری سرمایه و در تحلیل نهایی همپایی فناورانه با قدرت‌های اقتصادی پیشرو فراهم‌تر می‌شود. ارتقای یادگیری و همپایی فناورانه به نوبه خود موجب ارتقای ظرفیت جذب می‌شود و به این صورت دور فزاینده‌ای میان این دو شکل می‌گیرد. هر ارتقایی موجب ارتقای دیگری می‌شود. ماحصل این دور فزاینده چیزی نیست جز رشد و توسعه اقتصادی متوازن و درون‌زا با میوه‌های شیرین کنترل تورم و رکود و تنوع‌سازی صادراتی. در این می‌ان، سیاست‌های قیمتی از جمله کاهش ارزش پول ملی و تعدیل قیمت حامل‌های انرژی و سود بانکی می‌توانند در جایی که لازم است در ارتقای بهره‌وری سرمایه و همپایی فناورانه اثرگذار باشند. منتها نکته مهم این است که میزان این اثرگذاری تابعی از میزان ظرفیت جذب است. در اصل، ظرفیت جذب بالا موجب کشش‌پذیر شدن طرف عرضه و همینطور طرف تقاضا نسبت به متغیرهای قیمتی می‌شود. اگر این ظرفیت پایین باشد سیاست‌های قیمتی دچار شکست می‌شوند.

رابطه میان نظام نهادی و حکمرانی با ظرفیت جذب را می‌توانیم با استفاده از مفهوم ناکارایی سازمانی هم بیان کنیم. این ناکارایی زمانی رخ می‌دهد که سازوکار سازمانی و اداری، توانایی لازم برای پوشش نواقص ناشی از سازوکار بازار آزاد مبتنی بر عقلانیت اقتصادی «جوهری» را ندارد. هاروی لیبنشتاین از کارآیی سازمانی با عنوان «کارآیی ایکس» (X) و هربرت سایمون هم با عنوان «عقلانیت فرآیندی» ‌نام می‌برند. همانطور که قبلا عرض کردم در نظریه اقتصاد متعارف، معمولاً فرض بر این گذاشته می‌شود که آدمی دارای عقلانیت اقتصادی است. این عقلانیت که سایمون آن را عقلانیت جوهری می‌نامد به این معناست که هر فردی دارای شناخت کاملی از اهداف و قیود پیش روی خود است. بنابراین، تصمیم‌گیری فردی مبتنی بر چنین عقلانیتی همراه با نتایج بهینه است. وی معتقد است شناخت آدمی نسبت به محدودیت‌ها و نااطمینانی‌های پیش روی خود محدود است. بنابراین، عقلانیت جوهری نمی‌تواند کامل باشد. چنین عقلانیت فردی در سطح کلان از طریق آنچه «منطق خطای ترکیب» نامیده می‌شود موجب ناعقلانی جمعی می‌شود. کینز نیز پیش‌تر این بحث را در قالب دیگری بیان کرده است. «معمای تناقض خست» در اصل دال بر این است که کنش‌های مبتنی بر عقلانیت فردی می‌تواند در سطح کلان موجب بروز ناعقلانی جمعی شود. سایمون معتقد است عقلانیت جوهری فردی به دلیل معرفت و شناخت محدود آدمی ناکامل است. علاوه بر این، دسترسی به اطلاعات کامل بسیار هزینه‌بر است. بنابراین شناخت ناکامل و هزینه زمانی و مالی دسترسی به اطلاعات مانع از این می‌شود که فرد با اطلاعات کامل دست به تصمیم‌گیری بزند. این عقلانیت با عقلانیت دیگری که فرایندی نام دارد باید تکمیل شود تا تصمیم‌ها بهینه باشند. عقلانیت فرایندی ریشه در نهادی به نام سازمان و ساختار تشکیلاتی دارد. سازمان و تشکیلات کارش جمع‌آوری اطلاعات و پردازش آن است. اگر ساختار سازمانی و تشکیلاتی، چه در سطح بنگاه و چه در سطح نهادی کلان کشور، ضعیف باشد در این صورت عقلانیت فرایندی که باید کمک کننده عقلانیت جوهری فردی باشد ناکارآمد و نظام تصمیم‌سازی فردی و جمعی دچار اختلال می‌شود.

با استفاده از مفهوم کارایی (X) لیبنشتاین، این بحث را این‌گونه می‌توان بیان کرد که اگر سازمان کاریِ صحیحی به‌طور کلی در جامعه و به‌طور خاص در بنگاه‌ها و دستگاه‌ها وجود نداشته باشد، در این صورت ناکارآیی ناشی از عوامل غیرقیمتی رخ می‌دهد. این ناکارایی از طریق تعدیل قیمت‌ها که هدفش رسیدن به کارآیی تخصیصی است قابل جبران نیست چرا که اساس ماهیتش از نوع دیگری است. رویه‌های مدیریتی و سازوکارهای سازمانی باید اصلاح شوند.

کارآیی سازمانی یا عقلانیت فرایندی، ارتباط نزدیکی با کارایی فنی دارد و هرچه بالا باشد به این معناست که امکان دسترسی به ستاده بیشتری به ازای داده‌های مشخصی وجود دارد. به معنای تحولات فناورانه بیشتر است. در چارچوب مباحث اقتصاد خُرد، اگر به‌ازای داده‌های یکسانی از نیروی کار و سرمایه، منحنی تولید یکسان نشان دهنده تولید بیشتری باشد، به معنای وجود کارایی فنی بالا‌تر است. کارایی تخصیصی، به‌معنای تخصیص بهینه منابع است. در اینجا، بنگاهی که برای تولید میزان مشخصی از محصول، چنان ترکیبی از منابع را به کار می‌برد که موجب حداقل شدن هزینه تولید ‌می‌شود، دارای کارایی تخصیصی است. این کارایی همانطور که مستحضر هستید تحت تأثیر قیمت‌های عوامل تولید است. کارایی کل، برآیند این دو نوع کارایی است.

• پرسشی که در اینجا و در مورد خاص اقتصاد ما وجود دارد این است که کدام یک از این دو نوع ناکارآیی مساله یا مشکل اصلی پیش روی ماست؟

به نظر من، مشکل اصلی در اقتصاد ما ناکارایی سازمانی و نبود عقلانیت فرایندی است که ریشه در شرایط نهادی دارد. برای نشان دادن میزان اعتبار این فرضیه، به یکی از ویژگی‌های مهم نظام اداری و حکمرانیمان می‌پردازم که قبلا عرض کردم: «تو در تویی نهادی». نهاد در نهاد، دستگاه در دستگاه. هنگامی که یک نهاد در عرض نهاد قبلی تأسیس می‌شود، میزان ناهماهنگی و تنش‌های سازمانی و همین‌طور موازی‌کاری و اتلاف منابع و انرژی به شدت افزایش پیدا می‌کند. در بحث مربوط به برنامه‌ریزی اتفاقی که می‌افتد این است که از نظر نهادی مجموعه اجزای نظام برنامه‌ریزی نمی‌توانند با یکدیگر هماهنگ و سازگار باشند. برنامه چیزی نیست جز مجموعه اقدامات سازمان یافته و هماهنگِ اجزای تشکیل‌دهنده نظام اقتصادی جهت نیل به اهدافی تعیین شده. هنگامی که این اجزا با یکدیگر هماهنگ نباشند، طبیعی است که نمی‌توان برنامه اقتصادی را به خوبی عملیاتی کرد. در چنین شرایطی از ناهماهنگی سازمانی، یا ناچار می‌شویم که برای برقراری هماهنگی، نهادهای جدید تأسیس کنیم یا بعد از مدتی ناچار می‌شویم نهادهای در عرض همدیگر را در هم ادغام کنیم. به این صورت مشکل تو در تویی نهادی و بی‌ثباتی سازمانی را تشدید می‌کنیم که این وضع چند پیامد منفی مهم دارد؛ میزان تنش‌های سازمانی و موازی‌کاری بالاست؛ میزان‌ مسئولیت‌پذیری، پاسخگویی و شفافیت پایین است؛ و بی‌ثباتی ساختاری سازمانی (ادغام‌ها، تفکیک‌ها، انحلا‌ل‌ها و تأسیس‌ها) بالاست. در تحلیل نهایی این پیامد‌ها سر از «شکست در هماهنگ‌سازی سیاستی» و شکست برنامه در می‌آورد. شکست در هماهنگ‌سازی را من با اقتباس از گونار میردال و مفهوم «دولت نرم» او به معنای سازگار نبودن اجزای نظام حاکمیتی با یکدیگر به کار می‌برم که مانع از پیشبرد برنامه‌های راهبردی می‌شود. همانطور که می‌دانید در اقتصاد کلان، این مفهوم را اقتصاددانان نئوکینزی هم به کار می‌برند. از نظر این اقتصاددانان، سازوکار بازار آزاد توانایی لازم برای هماهنگ‌سازی میان رشته فعالیت‌های مختلف را ندارد. وقتی بنگاهی ورشکسته می‌شود نمی‌تواند سریع بنگاهی دیگر را جایگزین کند. بنابراین رکود از طریق سازوکار ضریب فزاینده کینزی عمیق می‌شود. من به معنایی که عرض کردم این مفهوم را به کار می‌برم. در بازار پول زمانی قرض‌الحسنه‌ها و بانک‌هایی داشتیم که تحت پوشش بانک مرکزی نبودند. این شرایط اجازه نمی‌دهد که بازار پول سامان درستی پیدا کند. الان هم که کم‌و‌بیش تحت نظارت بانک مرکزی هستند، ممکن است با استفاده از کانال‌های خود اجازه نظارت جدی به بانک مرکزی را ندهند. در بخش صنعت، بیست درصد از ارزش افزوده صنعتی در اختیار بنگاه‌های تحت پوشش نهادهای مختلف است. این شرایط اجازه نمی‌دهد که وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌عنوان متولی اصلی بخش صنعتی سیاست صنعتی و تجاری مناسبی را اتخاذ کند. همین‌طور در این شرایط، امکان ساماندهی نظام مالیاتی قوی وجود ندارد.

از زاویه‌ای دیگر هم می‌توانیم ریشه نهادی ناکارایی سازمانی و ظرفیت جذب ضعیف در اقتصادمان را جست‌وجو کنیم. هویت وجودی نظام اداری ما با بی‌ثباتی بسته شده است. این همه تغییر و تحولاتی که بعد از روی کار آمدن هر دولتی رخ می‌دهد در جهان بی‌سابقه است. دلیل اصلی این امر نیز عدم ابتنای هرم اداری دستگاه‌ها و سازمان‌ها بر نیروی ثابت درونی آنهاست. در نتیجه، با تغییر و تحولات دولتها، اتوبوسی یا قطاری از نیرو‌ها در مقام مدیران می‌آیند و می‌روند. دینامیسم درونی نظام اداری و حکمرانی ایجاد بی‌ثباتی و ضدانگیزش‌های شدید است. به‌عنوان یک شاخص، نگرانی‌ها و اضطراب‌های کارگزاران چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی را به هنگام انتخابات ریاست جمهوری در نظر بگیرید. یک سال از ابتدا و یک سال از انتها، نیروی کار و فعالان اقتصادی دغدغه این را دارند که چه فرد یا گروهی بر سر کار می‌آیند. عملاً دو سال یا دست کم یک سال، سیستم به حال خود‌‌ رها می‌شود؛ همه به شدت مضطرب هستند. این یعنی ضد انگیزش بزرگ. کارکرد درونی ساختار اقتصاد سیاسی ایران به گونه‌ای عمل می‌کند که مدام «ضدانگیزش‌ها» را در قالب یأس و اضطراب و ناامیدی باز تولید می‌کند. مثلثی را در نظر بگیرید، که یک رأس آن ورود و خروج شدید نیروهای بیرونی در مقام مدیران است. رأس دوم، بی‌ثباتی ساختار سازمانی است. این دو، یکدیگر را از طریق نفی گذشته تقویت و بازتولید می‌کنند. یعنی وقتی مدیر جدیدی به سیستم وارد می‌شود، او تیم جدیدی با خود می‌آورد و همه چیز از صفر آغاز و بی‌ثباتی تکرار می‌شود. قرارداد‌ها به جای تنفیذ، لغو می‌شوند مشخصاً به این دلیل که گذشته به راحتی نفی می‌شود. در عین حال، این دو رأس، از طریق سازوکارهای واسطه‌ای، رأس سوم مثلت یعنی انگیزه‌کُشی را شکل می‌دهند. ورود و خروج شدید نیروهای بیرونی از طریق تشدید عدم ارج‌شناسی از نیروهای ثابت و درونی دستگاه‌ها و تلاش‌های آن‌ها- که به‌صورت نظام ضعیف ارتقاء ظاهر می‌شود- و همین‌طور افزایش تضاد منافع بین مدیران بیرونی و نیروهای درونی، بر شدت انگیزه‌کُشی تأثیر می‌گذارد. بی‌ثباتی ساختار سازمانی نیز از طریق ایجاد یأس و اضطراب بر انگیزه‌کشی تأثیر می‌گذارد. افزایش انگیزه‌کشی نیز یعنی افزایش ناکارایی اقتصادی و بحران ناکارایی. می‌توانیم این تصویر را باز هم تکمیل‌تر کنیم. ناکارایی از دو رأس اول و دوم از طریق کانال‌های دیگری تأثیر مستقیم نیز می‌گیرد. رأس اول یعنی ورود و خروج شدید نیروهای بیرونی به معنای عدم کادرسازی مدیریتی و عدم شکل‌گیری منحنی یادگیری سازمانی است. یعنی تجربه‌ها در درون بنگاه‌ها و سازمان‌ها انباشت نمی‌شود تا به‌صورت دانش ضمنی و نهفته درون سازمانی تبدیل شود و از این محل کارایی را افزایش دهد. شما در چارچوب مباحث اقتصاد خرد می‌دانید که متوسط هزینه تولید هر واحد کالا به صورت تقریباًU است. در کوتاه‌مدت، تا زمانی که قانون بازده نزولی به کار نیفتاده است، متوسط هزینه تولید با افزایش میزان تولید کاهش و بعد از آن افزایش می‌یابد. در بلندمدت نیز تا جایی که مقیاس تولید بیش از اندازه بزرگ نشده است، متوسط هزینه تولید هر واحد کالا کاهش و بعد از آن افزایش پیدا می‌کند. موضوعی که معمولاً از آن غفلت می‌شود و بسیار مهم است، رابطه میان قدمت و سابقه فعالیت بنگاه یا مدیریت با متوسط هزینه تولید هر واحد کالاست. هرچه قدمت و سابقه فعالیت بیشتر باشد انتظار بر این است که متوسط هزینه تولید کمتر باشد. وقتی نظام مدیریتی این چنین گسیخته و منقطع است، دانش ضمنی ناشی از «یادگیری در حین عمل» که مهم‌تر از دانش آشکار و صریح دانشگاهی است، بر روی هم انباشته نمی‌شود. در نتیجه، امکان پیشبرد تحولات فناورانه و کاهش متوسط هزینه تولید فراهم نمی‌شود. رأس دوم یعنی بی‌ثباتی سازمانی نیز به معنای تغییرات پی‌درپی رویه‌ها و مقررات و قوانین و در نتیجه روزمرگی است که موجب افزایش ناکارایی سازمانی می‌شود. این تغییرات پی‌درپی رویه‌ها نیز به معنای فضای کسب‌وکار نامناسب است.

• تحلیلگران سیاسی و اقتصادی اجرای برجام را به مثابه نقطه صفر تلقی می‌کنند. از طرفی می‌بینیم که شمار رفت‌و‌آمدهای بین‌المللی نیز افزایش یافته که برخی موافق‌ این امر هستند و برخی مخالف. اساساً مسیر مناسبی را که می‌توان برای توسعه پسابرجام پیمود، چیست؟

اگر ظرفیت جذب ارتقاء پیدا نکند در بهترین حالت بر می‌گردیم به عملکرد سال‌های پیش از تحریم که در آن سال‌ها نیز درگیر مشکلات ساختاری بودیم البته با شدت کمتر. رفع تحریم‌ها کمک می‌کند تا انتظارات تورمی کمتر شود. اما، ارتقای عملکرد و انباشت سرمایه مستلزم رفع موانع نهادی است که خود را در قالب چند هزار پروژه سرمایه‌گذاری ناتمام یا تمام شده با بازده پایین نشان می‌دهد.